彰化縣大城鄉盛產台農66號紅肉地瓜。取自臉書@寶島地瓜-彰化縣大城蕃薯生產合作社
台灣推行太陽能光電政策以來，「真種電、假種田」與各種貪污舞弊、圖利開發商的用地爭議不斷，光電從前景最被看好的乾淨能源，變得惡名昭彰；經濟部去年宣布設立全台第一座光電示範的「綠能發展區」，更讓質疑光電的聲浪升到高點。沉寂一年，能源署端出《能源用地白皮書（光電篇）1.0》，對社會說明再生能源與土地利用的平衡，但民眾對光電破碎的信心，能否再次凝聚？
經濟部去年宣布在彰化縣大城鄉台十七線以西、魚寮溪以南，約339公頃的低地力土地，設置「綠能發展區」，由政府媒合地主、農民與光電業者，建設光電設施。
消息一出，質疑聲浪四起，地方說明會上，部分大城農民疑惑，還有老農直呼：「我沒有要種電啊！」這片種了數十載台農66號紅肉地瓜的土地，怎麼成為政府官員口中，不利耕作的低地力區？
種地瓜種得安安穩穩，土地突然要用來種電，任誰都無法接受。事實上，政府會這樣做，根本原因是台灣的光電發電量進度大幅落後。
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根據「台灣2050淨零排放路徑與策略」，全台光電累計裝置容量應在2025年達到 20 GW，但截至2023年底 ，全國光電裝置容量為12.42GW ，與2025年目標還差7.58 GW。
也就是說，政府該趕進度了！必須在剩下的一年多，想方設法架設更多太陽能光電板。
農業部、經濟部修法，農電共生還是卡關！
問題是，台灣土地有限，光電板該放在哪？為了解套，農業部早在2015年、2017年兩度劃設「嚴重地層下陷內不利農業經營」用地範圍，從彰化、雲林、嘉義、台南，一路往南到屏東，西南沿海鄉鎮被畫上記號，洋洋灑灑列出37區、2162公頃的農業用地，不用變更地目，即可設置綠能設施。
經濟部2017年再推一把，廢止《嚴重地層下陷地區劃設作業規範》，「不利耕作地」頓失法源依據，「低地力區」悄然接棒，也就是土壤鹽化、排水不良、經濟效益低的土地，藉此合法增設更多太陽能光電板，而且圈地範圍逐年增長。
然而，農業部與經濟部相繼出招，企圖以「農電共生」達成綠能政策目標，太陽能光電板實際開發成果依然遭遇重重阻礙，發電量遠不如預期。
「社會溝通的程序不能省！」地球公民基金會議題部專員鄭泰鈞強調，綠能發展區會左右區域原有的發展模式，「不利耕種區的現況是怎樣？彰化縣民如何看待這塊地的農業發展歷程、怎麼看待未來發展？這些都要納進來考慮。」
「比起『怎麼做』，政府要先讓社會大眾了解『為什麼』要種電，以及各地區用電需求比例。」鄭泰鈞說。
也因為彰化這座綠能發展區造成的衝突和反彈力道太大，迫使政府暫緩計畫，光電擴張政策也進入噤聲期。直到今年8月6日，經濟部能源署公告《能源用地白皮書（光電篇）1.0》，重新釋出善意，期盼開啟社會對話。
從國家到家戶，台灣如何齊力種電
《能源用地白皮書（光電篇）1.0》的任務很清楚，就是凝聚中央、地方政府和民眾間的共識，以「夥伴關係」、「大小有別」和「在地共榮」三大原則作為綱領。
「很多的光電業者認為蓋一整片的光電板，旁邊種種農作物，就叫做農電共生，可是農業主管機關想像的並不是這樣，而是應該『以農為本』。」負責編撰光電白皮書的政治大學地政學系教授鄭安廷認為，應先釐清「電廠」與「農電共生」的差異，「跟農民生產結合的部分，就不應該是以發電為主力，而是要尊重農業主管機關跟農民本身對於土地的想像。」
白皮書也寫到用地與發展秩序的層層劃分，分別為經濟部主導、利用國有地發展的「國家示範區」，由地方政府規劃城鄉發展用地作為「光電專區」，以及由農民、社區和家戶為主體的「農業綠能」和「零碳社區」。
尤其是零碳社區跟農業綠能，長期而言會是發展關鍵，因為全民都可參與，「它的基礎很大，在台灣的任何一個角落，你都有機會參與淨零行動。」鄭安廷強調。
因此，能源署如何提供制度和政策誘因，協助地方政府、社區、農民和一般家戶投入，將是支撐台灣光電發展的關鍵。
國家帶頭，大型示範專區怎麼做？
另一方面，示範專區要成功，剛開始不應拘泥於發電量。
台灣環境規劃協會秘書長陳郁屏說，政府過去利用發電目標回推圈地範圍，結果土地利用與整合變得有利可圖，反而養出許多負面標籤，「台灣剛開始沒有多元途徑思考太陽光電可以怎麼做，其實應該先取得成功案例，再開始想像跟務實估計發電量。」
「草擬團隊規劃的國家專區是實驗性質，目的在於找出、並且去理解光電對於台灣的農業、環境或生態，可能產生的衝擊。」鄭安廷說明，示範區的任務不僅限發電，更要找到光電板與農作物共生的平衡，或者建立生態廊道的可能性。
話雖如此，台灣依舊是太陽光電潛力發展區，鄭安廷指出，台灣農電共生的模式，若能形成適合相應氣候地區的發電模式，有機會發展為「再生能源管理產業」，將成功經驗輸出到周邊鄰近國家。
因應國際趨勢，台灣企業紛搶綠電，面對2050淨零排放，2025年就是迫在眉睫的期中考，政府得先遵守「誠實作答」的原則；而「能源用地白皮書」是能源署釋出善意的敲門磚，光電能不能洗刷掠奪農地的污名，政府還得繼續解題。