富國承諾2025年起，每年提供1000億美元協助開發中國家調適氣候變遷帶來影響。白育綸攝
COP27進入第二週，然而各國對於遲未到位的1000億美元氣候基金，仍未明訂使用規範與期程規劃。究竟氣候資金是什麼？歷年來有哪些國家已繳納？一文帶你檢視氣候資金的歷史、目前效益以及爭議點。
《聯合國氣候變化綱要公約》（UNFCCC）第27次締約方會議（COP27）自11月6日在埃及夏姆錫克（Sharm el-Sheikh）登場，國際貨幣基金（IMF）總裁喬治艾娃（Kristalina Georgieva）9日在高級部長級對話中，呼籲各國就氣候融資的定義達成共識。
喬治艾娃表示自己參與過許多會議，大家對於貢獻多少資金爭論不休，但她也強調新的氣候融資目標得明確，「明訂資金的提供方式、分配比重與弱勢國家如何接收。」
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什麼是氣候融資？
根據UNFCCC定義，氣候融資（Climate Finance）是來自私人、國家或跨國資金，用來協助受氣候變遷影響較嚴重的國家減少碳排放、減緩（Mitigation）氣候危機；以及處理氣候變遷帶來的傷害、修復大自然和土地，提升氣候調適力（Adaptation）及韌性（Resilience）。
融資管道涵蓋銀行貸款、風險投資、私募、共同基金、捐贈基金、購買股票或債券等。不論是UNFCCC、《京都議定書》或《巴黎協定》，皆呼籲財政資源多的締約國提供較脆弱的國家資金援助。
UNFCCC 資料顯示，2009年COP15中，已開發國家承諾將在2020年前，每年從各渠道聯合調動1000億美元的氣候基金，協助發展中國家面對迫切的減緩與適應問題。
但到了2015年的《巴黎協定》，各國決議將目標延長至2025年，並約定在每年UNFCCC締約方會議上，檢視開發中國家的需求和優先項目，更新氣候資金目標。此外，UNFCCC要求實施過程奠定在公平基礎上，遵守「共同但有區別的責任和各自能力」的原則。值得關注的是，目前締約各國尚未訂定指標，來追蹤這筆資金到位與否。
盤點歷年繳納狀況，富國落後多少？
實際檢視這筆資金，目前只兌現了一部分。根據經濟合作暨發展組織（OECD）統計，2013年資金達到379億美元、2014年增加到了435億美元，而2018年、2019年富國已提供780億美元。2021年9月報告顯示， 2020年最多到位了833億氣候資金，缺口仍達近200億美元（約新台幣5570億元）。
從《Climate action tracker》2022年11月更新的報告可見，國際氣候資金在2020年只增加了4%，沒有達到足以支持開發中國家執行減排的程度，包括澳洲、美國、俄羅斯、英國、紐西蘭、歐盟等在內的國家，氣候資金仍遠遠不足，各國需大幅提高額度以符合承諾。
儘管富國承諾每年支付1000億美元的氣候資金，卻未就各自應支付的比例達成協議。截至2020年，只有7個國家提供了符合公平原則的氣候融資，包含瑞典、法國、挪威、日本、荷蘭、德國和丹麥。
世界資源研究所（WRI，World Resources Institute） 2021年10月發布的報告估計，綜合考量國民總收入、1990年以來累積的排放量與人口規模，美國理應貢獻1000億美元中的40-47%，但2016年至2018年，美國的年均貢獻僅約76億美元。
2020年的氣候資金目標應達434.8億美元，美國也只提供了其中5％。澳洲、加拿大、義大利、西班牙等也遠不及他們應該做出的貢獻。
UNFCCC資金常設委員會（SCF，Standing Committee on Finance）將氣候資金的交付預測和OECD提供的數字進行比對，若按照OECD的進度，公共及私人融資都需再增加20％以上，融資金額才能達到1000億美元以上。
氣候資金為何遲遲未到位？
《Nature》期刊點出，OECD組織大部分是由富國組成的政府間機構，評估方式也以富國提出的報告為主。不過，有分析人士認為OECD的數據過度樂觀。舉例來說，國際組織樂施會（OXFAM）2020年報告估計，2017-2018年公共氣候融資僅為190億至225億美元，但OECD的數字卻是樂施會的3倍。
SCF指出，氣候資金缺乏統一的核算方式和定義，「大眾一般傾向OECD的數字，但這並不代表它的數據是正確的。」在沒有達成共識的情況下，各國提報的資金基準、被衡量的方式不同，對於氣候融資的整合運用也是一大挑戰。但，目前無論使用哪種計算方式，富國皆未達到1000億美元氣候資金的目標。
另一方面，樂施會氣候變化高級政策顧問卡蒂（Tracy Carty）說明，有些國家將與氣候議題無關的發展援助歸類在氣候項目（如道路建設等），進而被計入富國達成的氣候融資目標。
除了衡量方式不一，OECD對於已開發、開發中國家的定義也遭質疑。
目前，已開發國家包含歐盟、德國、法國、美國、英國、加拿大等，然而全球第一碳排國中國、減排目標晚了《巴黎協定》20年的印度，以及石油主要輸出國科威特、沙烏地阿拉伯等都被歸類在需要接受氣候資金援助的開發中國家。
上述劃分資助與被援助定義的方式，引發許多已開發國家不滿，認為像是中、印兩國已是強大經濟體，也是碳排大戶，需要肩負更多責任，不能站在弱勢一方來要求氣候融資協助。而這理由，也是氣候資金遲未到位的關鍵因素之一。
氣候融資的錢去哪了？
大部分的氣候資金被用於減少溫室氣體排放，不過OECD也發現，2019年只有200億美元用於氣候調適項目（adaptation），不到減緩（mitigation）氣候變遷危機項目的一半。
大多資金提供者傾向投入氣候弱勢國家的減緩項目，這類型可藉由減少碳排量或碳捕捉來量化成果；反之，氣候調適項目需要長期投入才能漸漸回收成效。
此外，國際氣候變化與發展中心主任薩利穆爾・侯克（Saleemul Huq）曾點破，各國投入氣候減緩和適應比重之所以不平衡，其中一個原因是愈來愈多氣候資金以貸款而非捐款形式提供，就好像「你捐款幫助窮人應對氣候變化的影響，而這些調適用的資金不會錢滾錢。」
這也是為何許多私人融資寧願投注在能投資報酬高的氣候減緩項目，如發展太陽能、電動車，至少可望產生商業模式、帶動未來獲利。
聯合國7日公布報告估計，開發中國家每年需要700億美元支付氣候調適成本，2030年將會需要1兆美元的外部融資。然而，《Nature》報導，大多氣候資金其實流向了中等收入國家，而非最貧窮、脆弱的國家。
英國國際環境與發展研究所2021年報告，試圖追蹤流向聯合國46個最不發達國家的氣候調適資金，結果顯示2014年～2018年間僅占59億美元，不及富國支付金額的20%。非洲國家的基礎建設、科技技術和教育能否支援相關氣候調適與減緩項目的開發，也是一大問題。
金融是實現對抗氣候變遷目標最重要的手段，各國元首在COP27會議上喊得震天價響，法國總統馬克宏怒控「只有歐洲在付錢」，呼籲各國向中、美「施壓」；德國總理蕭茲承諾將投入1.7億美元、英國首相蘇納克表態挹注116億英鎊，未來5年，義大利更計畫提供8億4000萬美元用於協助開發中國家的綠色技術與調適策略。
然而，喊多少沒有用，付多少才是重點。回歸初衷，地球上最脆弱的國家實際能獲得多少援助，才是COP27最迫切需要解決的問題。