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全球趨勢

COP27劃重點/什麼是氣候融資?一文搞懂1000億美元的來龍去脈

富國承諾2025年起,每年提供1000億美元協助開發中國家調適氣候變遷帶來影響。白育綸攝

| 攝影 白育綸

COP27進入第二週,然而各國對於遲未到位的1000億美元氣候基金,仍未明訂使用規範與期程規劃。究竟氣候資金是什麼?歷年來有哪些國家已繳納?一文帶你檢視氣候資金的歷史、目前效益以及爭議點。

《聯合國氣候變化綱要公約》(UNFCCC)第27次締約方會議(COP27)自11月6日在埃及夏姆錫克(Sharm el-Sheikh)登場,國際貨幣基金(IMF)總裁喬治艾娃(Kristalina Georgieva)9日在高級部長級對話中,呼籲各國就氣候融資的定義達成共識。

喬治艾娃表示自己參與過許多會議,大家對於貢獻多少資金爭論不休,但她也強調新的氣候融資目標得明確,「明訂資金的提供方式、分配比重與弱勢國家如何接收。」

圖/國際貨幣基金(IMF)總裁喬治艾娃(Kristalina Georgieva)。圖取自Bloomberg green twitter

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什麼是氣候融資?

根據UNFCCC定義,氣候融資(Climate Finance)是來自私人、國家或跨國資金,用來協助受氣候變遷影響較嚴重的國家減少碳排放、減緩(Mitigation)氣候危機;以及處理氣候變遷帶來的傷害、修復大自然和土地,提升氣候調適力(Adaptation)及韌性(Resilience)。

融資管道涵蓋銀行貸款、風險投資、私募、共同基金、捐贈基金、購買股票或債券等。不論是UNFCCC、《京都議定書》或《巴黎協定》,皆呼籲財政資源多的締約國提供較脆弱的國家資金援助。

UNFCCC 資料顯示,2009年COP15中,已開發國家承諾將在2020年前,每年從各渠道聯合調動1000億美元的氣候基金,協助發展中國家面對迫切的減緩與適應問題。

但到了2015年的《巴黎協定》,各國決議將目標延長至2025年,並約定在每年UNFCCC締約方會議上,檢視開發中國家的需求和優先項目,更新氣候資金目標。此外,UNFCCC要求實施過程奠定在公平基礎上,遵守「共同但有區別的責任和各自能力」的原則。值得關注的是,目前締約各國尚未訂定指標,來追蹤這筆資金到位與否。

圖/聯合國氣候大會COP27 在埃及正式登場,《遠見》帶你現場直擊。白育綸現場拍攝

延伸閱讀:馬克宏怒:只有歐洲在付錢!喊話美中面對氣候賠償

盤點歷年繳納狀況,富國落後多少?

實際檢視這筆資金,目前只兌現了一部分。根據經濟合作暨發展組織(OECD)統計,2013年資金達到379億美元、2014年增加到了435億美元,而2018年、2019年富國已提供780億美元。2021年9月報告顯示, 2020年最多到位了833億氣候資金,缺口仍達近200億美元(約新台幣5570億元)。

《Climate action tracker》2022年11月更新的報告可見,國際氣候資金在2020年只增加了4%,沒有達到足以支持開發中國家執行減排的程度,包括澳洲、美國、俄羅斯、英國、紐西蘭、歐盟等在內的國家,氣候資金仍遠遠不足,各國需大幅提高額度以符合承諾。

圖/已開發國家包含英國、紐澳、歐盟等,提供的氣候資金仍遠遠不足。圖截自Climate action tracker

儘管富國承諾每年支付1000億美元的氣候資金,卻未就各自應支付的比例達成協議。截至2020年,只有7個國家提供了符合公平原則的氣候融資,包含瑞典、法國、挪威、日本、荷蘭、德國和丹麥。

世界資源研究所(WRI,World Resources Institute) 2021年10月發布的報告估計,綜合考量國民總收入、1990年以來累積的排放量與人口規模,美國理應貢獻1000億美元中的40-47%,但2016年至2018年,美國的年均貢獻僅約76億美元。

2020年的氣候資金目標應達434.8億美元,美國也只提供了其中5%。澳洲、加拿大、義大利、西班牙等也遠不及他們應該做出的貢獻。

UNFCCC資金常設委員會(SCF,Standing Committee on Finance)將氣候資金的交付預測和OECD提供的數字進行比對,若按照OECD的進度,公共及私人融資都需再增加20%以上,融資金額才能達到1000億美元以上。

非洲國家是全球受氣候變遷影響最嚴重之一,氣候倡議人士也在COP27場外呼籲富國兌現氣候資金承諾。圖取自twitter by Aqlila Alwy

氣候資金為何遲遲未到位?

《Nature》期刊點出,OECD組織大部分是由富國組成的政府間機構,評估方式也以富國提出的報告為主。不過,有分析人士認為OECD的數據過度樂觀。舉例來說,國際組織樂施會(OXFAM)2020年報告估計,2017-2018年公共氣候融資僅為190億至225億美元,但OECD的數字卻是樂施會的3倍。

SCF指出,氣候資金缺乏統一的核算方式和定義,「大眾一般傾向OECD的數字,但這並不代表它的數據是正確的。」在沒有達成共識的情況下,各國提報的資金基準、被衡量的方式不同,對於氣候融資的整合運用也是一大挑戰。但,目前無論使用哪種計算方式,富國皆未達到1000億美元氣候資金的目標。

另一方面,樂施會氣候變化高級政策顧問卡蒂(Tracy Carty)說明,有些國家將與氣候議題無關的發展援助歸類在氣候項目(如道路建設等),進而被計入富國達成的氣候融資目標。

除了衡量方式不一,OECD對於已開發、開發中國家的定義也遭質疑。

目前,已開發國家包含歐盟、德國、法國、美國、英國、加拿大等,然而全球第一碳排國中國、減排目標晚了《巴黎協定》20年的印度,以及石油主要輸出國科威特、沙烏地阿拉伯等都被歸類在需要接受氣候資金援助的開發中國家。

上述劃分資助與被援助定義的方式,引發許多已開發國家不滿,認為像是中、印兩國已是強大經濟體,也是碳排大戶,需要肩負更多責任,不能站在弱勢一方來要求氣候融資協助。而這理由,也是氣候資金遲未到位的關鍵因素之一。

圖/OECD歸類的已開發國家。圖截自OECD報告

氣候融資的錢去哪了?

大部分的氣候資金被用於減少溫室氣體排放,不過OECD也發現,2019年只有200億美元用於氣候調適項目(adaptation),不到減緩(mitigation)氣候變遷危機項目的一半。

大多資金提供者傾向投入氣候弱勢國家的減緩項目,這類型可藉由減少碳排量或碳捕捉來量化成果;反之,氣候調適項目需要長期投入才能漸漸回收成效。

此外,國際氣候變化與發展中心主任薩利穆爾・侯克(Saleemul Huq)曾點破,各國投入氣候減緩和適應比重之所以不平衡,其中一個原因是愈來愈多氣候資金以貸款而非捐款形式提供,就好像「你捐款幫助窮人應對氣候變化的影響,而這些調適用的資金不會錢滾錢。」

這也是為何許多私人融資寧願投注在能投資報酬高的氣候減緩項目,如發展太陽能、電動車,至少可望產生商業模式、帶動未來獲利。

聯合國7日公布報告估計,開發中國家每年需要700億美元支付氣候調適成本,2030年將會需要1兆美元的外部融資。然而,《Nature》報導,大多氣候資金其實流向了中等收入國家,而非最貧窮、脆弱的國家。

圖/聯合國秘書長古瑞塔斯警示各國,氣候正義議題不能再甩鍋。白育綸拍攝

英國國際環境與發展研究所2021年報告,試圖追蹤流向聯合國46個最不發達國家的氣候調適資金,結果顯示2014年~2018年間僅占59億美元,不及富國支付金額的20%。非洲國家的基礎建設、科技技術和教育能否支援相關氣候調適與減緩項目的開發,也是一大問題。

金融是實現對抗氣候變遷目標最重要的手段,各國元首在COP27會議上喊得震天價響,法國總統馬克宏怒控「只有歐洲在付錢」,呼籲各國向中、美「施壓」;德國總理蕭茲承諾將投入1.7億美元、英國首相蘇納克表態挹注116億英鎊,未來5年,義大利更計畫提供8億4000萬美元用於協助開發中國家的綠色技術與調適策略。

然而,喊多少沒有用,付多少才是重點。回歸初衷,地球上最脆弱的國家實際能獲得多少援助,才是COP27最迫切需要解決的問題。

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