彰化芳苑陸上風電計畫遭當地居民反對，透過社區福利框架，或許能解決問題。示意圖。取自達德能源官網
【編按】台灣積極推動再生能源，但風電開發常因居民反對而受阻。 然而，美國的「社區福利框架」透過明確的協議條款，讓社區在能源轉型中獲得實質利益，提升接受度。 台灣是否能借鏡此模式，化解風電開發的社區爭議？
社區福利之重要性逐漸受到重視
台灣近年來積極推動能源轉型，特別著重在推動再生能源，其中又以風力和太陽能最為積極。目前西海岸的離岸風機幾乎都已規劃或建置完成，接下來逐漸轉向陸上風機的發展。其中，彰化縣芳苑鄉的風機數量最多，無論是現有風機還是規劃中的設置案，因此在新增風機時，當地居民常提出強烈反對，也讓環評審查過程備受關注。
展望未來，若仍依照現有的環評與溝通機制來面對民眾抗爭，恐怕難以真正解決問題，急需借鏡其他做法，才有機會改善或緩和爭議。現在許多國家都強調公平參與，讓在地社區居民能夠以更有尊嚴的方式參與能源轉型過程，並從中獲得實質好處。
這些國家在推動新技術、商業模式或公共基礎建設時，會透過自願或強制方式，讓政策制定者、開發商、投資者與社區之間建立合作關係，共同落實社區福利（Community Benefits Framework，CBF）。
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例如英國經常提供具經濟誘因的社區回饋措施，以提高居民對風電開發的接受度，做法包括捐助地方組織或減免風場周邊居民的能源費用。而在德國、西班牙、丹麥等國，地方居民則可透過認股或直接參與風電場開發，進而從鄰近的風電設施中獲得經濟利益。
什麼是社區福利框架?
社區福利指的是城市或地方政府透過購買、建設或提供經濟誘因等方式，來提升當地社會的凝聚力和經濟影響力。根據國際研究顯示，多數社區福利計畫會聚焦在創造就業訓練機會，並鼓勵向在地企業和多元供應商採購，以促進地方經濟發展。
在美國，社區福利架構（Community Benefits Framework）發展已久，主要目的是確保在地居民能從即將開發的建設專案中獲得實質好處，同時避免可能帶來的負面影響。過去幾十年，這類制度主要應用於公共與私人建築專案中，其中一個早期成功案例是2001年洛杉磯斯台普斯中心的開發案，該案也是美國首批結合社區福利協議的大型都市建設計畫。
近年來，社區福利的概念也逐漸擴展到清潔能源與交通等新興領域。在美國農村地區，我們可以看到愈來愈多與離岸風電、電動公車有關的計畫正在推動。然而，隨著清潔能源專案部署速度加快，地方反彈的情況也日益頻繁，這不僅拖延了工程進度，甚至可能導致整個專案被迫喊停。
美國福利框架資料庫
為了讓更多人了解「惠益分享協議」對社區的幫助，進而提升社會的接受度，世界資源研究所（WRI）建立了一個「社區惠益框架資料庫」。這個資料庫的目的是協助社區工作者、政策制定者、律師、研究人員、開發商，以及其他利害關係人，找到有用的案例與資訊，增加他們與社區成功達成協議的機會，讓開發專案能真正帶來當地的正面效益。
目前這個資料庫收錄了從2000年到2023年間，全美各地共72項公開協議與計畫。這些協議類型包括：社區福利協議（Community Benefits Agreement，CBA）、在地社區協議（Host Community Agreement，HCA）、勞動力專案協議（Project Workforce Agreement，PWA）和社區福利計畫（Community Benefit Plan，CBP）等。
社區福利框架說明
| 框架類型 | 描述 |
| 社區福利協議（CBA） | CBA是開發商或公司與當地社區組織之間具有法律約束力的協議。這些協議將專案的福利直接回饋予當地社區 |
| 在地社區協議（HCA） | HCA是開發商與專案所在地市政當局之間具有法律約束力的協議。在一些州和市，再生能源基礎設施專案受到HCA的獎勵 |
| 勞動力專案協議（PWA） | PLA是工會與開發商或承包商之間簽訂的僱傭前集體談判協議。具體的制定僱用條款，例如規定工資、福利和工作條件 |
| 睦鄰協議（Good Neighbor Agreement，GNA） | GNA是以自願性為基礎所建立的，為企業或開發商與鄰近社區之間具有法律約束力的協議。雙方可以討論企業對社區之具體影響，並達成對各方都有利的諒解 |
| 社區福利計畫（Community Benefits Plans，CBP） | CBP是一項非法律約束性的路徑，反映開發商計畫如何在專案階段與社區互動，但該計畫通常不包括執行機制 |
現有社區福利框架缺陷
根據美國社區福利框架平台中的協議內容，可以發現該機制仍存在部分可再優化的地方，包含應有明確執行目標、提供決定福利細節的詳細過程、縮小監測與報告機制品質差異、說明詳細之執行機制、提出協議修正與續約的規定，以下說明：
1. 應有明確執行目標
有些社區福利協議僅列出籠統的承諾，卻沒有提供社區在承諾未兌現時可以求償或補償的管道，甚至缺乏清楚的執行期程、指標與執行路徑。
相較之下，較完善的寫法應具備明確、具體且可衡量的內容，例如：「開發商將於兩年內興建並提供100戶經濟適用房」，或「開發商須聘用當地工人占總勞動力的30%」。這類明確列出的目標與時間表，有助於確保協議能被真正執行，也讓開發商對承諾負起責任。
尤其重要的是，協議中必須清楚說明有關「福利」的具體內容，包括：由誰提供、何時提供，以及實施過程中可能影響成效的重要細節。
2. 提供決定福利細節的詳細過程
資料庫中的協議大部分沒有提供有關談判過程、如何選擇福利、用於確定福利的具體標準、享有福利資格對象等資訊，並且使用「利益」一詞彙概括一切。
較具體的寫法為「開發商因對某社區之煉油廠進行現代化改造計畫，因而達成了一項社區投資協議，並於其中說明社區與開發商在三個月工作期間，由開發商組織的兩次當地社區研討會與公開聽證會」以確保當地社區之優先利益已被考慮。
在數位工具發達的時代，建議利用數據與數位工具來識別對社區而言最重要的技術或利益，並詳盡地記錄於文件中，以提高公信力、施行成效，以及問責制。
3. 縮小監測與報告機制品質差異
雖然資料庫中大約有 78% 的協議包含監督與報告的條款，但多數對於實際如何執行監測、評估成效或進行進度回報的細節仍有很大差異，品質參差不齊。若要提高這些條款的可信度，理想做法是由獨立的第三方或設有社區代表的監督委員會來進行核查與驗證。
例如，加州某商業漁業協會與一家電信公司簽署的協議中，要求該公司在其電纜安裝船上配備一名獨立觀察員。這位觀察員負責透過特定工具與技術，監測公司是否遵守協議規定。此外，讓社區居民參與這樣的監督程序，不僅提升透明度，也是一種實踐社區問責、確保開發商履行承諾的第一步。
4. 說明詳細之執行機制
清楚的執行機制是追究開發商責任的基礎。然而從資料庫中的協議內容來看，許多協議對執行內容含糊其辭，常僅以「根據調查結果執行」等模糊語句帶過，缺乏具體規定。相較之下，較佳的協議會加入制定修正行動計畫的條款，作為審查無法履行條款原因的依據。
例如，在某項社區福利協議中，明定若開發商未能於規定時間內完工或開工，須向政府繳納5萬美元。透過這類具體的機制設計，可提高開發商履約意願，避免社區福利框架的功能遭到破壞。
5. 提出協議修正與續約的規定
資料庫中有84%的協議內容涵蓋持續時間的資訊，而僅有約14%協議詳細說明協議是否可以修改或有續約資料庫顯示，有84%的協議內容包含協議持續時間的資訊，但只有約14%的協議詳細說明是否可以修改或有續約條款，甚至很少有條款提到如果專案所有權轉移，社區所承諾的福利該如何處理。
協議中若能包含續約、修改或所有權移轉相關條款，有助於保障協議的持續有效，並確保社區能持續獲得開發商承諾的利益。
結論
綜合以上內容，社區福利框架將持續是確保各種社區，包括不同族群、原住民、低收入戶與農村社區，能夠有意義地參與前瞻科技或基礎建設發展，並從中受益的重要工具。
雖然在川普總統任內，美國停止了許多聯邦對清潔能源投資和社會、經濟及環境公正轉型的推動，但全球對減緩氣候變遷、促進自然正向發展和縮減社會不平等的呼聲持續高漲，我們相信清潔能源技術與生態復育的工作仍會持續進行，不受外界干擾。
最後建議台灣政策制定者，在積極推動離岸及陸域風電、地熱、小水力以及碳捕獲與封存技術時，可以參考美國推動社區福利的經驗，加強與民眾溝通，以提高社會接受度。透過要求業者在開發過程中與社區簽訂具體的福利協議，並利用平台追蹤執行情況，希望業者能與社區攜手合作，讓每個人都有機會成為多元綠色產業的人才，使台灣在能源轉型過程中，兼顧民眾權益，同時推動前瞻淨零技術與在地新經濟發展。
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文：邱祈榮、陳冠婷；本文章反映作者意見，不代表《遠見》立場。