在全球氣候變遷日益劇烈、極端天氣成為常態的今日，減碳已不再只是環保倡議，更是攸關國家生存與經濟命脈的國際角力戰。by shutterstock
台大風險社會與政策研究中心主任周桂田，在其最新出版的專書與演講《台灣的淨零轉型：東亞發展型環境主義視角》中，直指台灣面臨的轉型困境與盲點。
「這不是我們自己想做，而是不得不做。」在全球淨零浪潮加速推進之際，台灣卻呈現出一種「被推著前進」的轉型樣貌。台灣大學風險社會與政策研究中心主任周桂田指出，台灣的淨零路徑並非源自內部制度成熟，而是受到國際壓力、供應鏈規範與地緣政治的多重推動。
台灣淨零政策的關鍵轉折點，並非來自國內共識，而是國際制度的快速推進。「當產品要進入歐盟市場，就必須承擔碳成本，這才讓台灣真正啟動碳定價。」周桂田指出，真正讓台灣開始正視碳定價與減碳機制的關鍵，是歐盟在2020年前後推動碳邊境調整機制（CBAM），迫使出口導向的台灣產業不得不因應。
從數據來看，台灣溫室氣體排放在2024年約為3.1億噸，全球排名第33，但其結構高度集中於製造業。進一步拆解排放結構，製造部門占比高達51.37%，為最大排放來源 。而前30大排放企業中，多數為石化、鋼鐵與電子業，合計排放達1.17億噸，占整體排放顯著比例 。
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這樣的結構，使台灣深陷「高碳鎖定」（carbon lock-in）困境。周桂田進一步指出，亞洲整體作為全球製造中心，「本身就是高碳排的供應鏈核心」，在減碳壓力下首當其衝，但轉型難度也最高。
更關鍵的是，這種高碳模式並非單一產業問題，而是整體經濟體系長期形成的「技術－制度複合體」（Technical Institutional Complex）。在這樣的結構下，台灣長期仰賴低電價、低水價、低勞工成本以及外部化的環境汙染成本，形塑出牢不可破的「褐色經濟」體系。當國際要求將「排碳」計價時，這種長年以犧牲環境來換取出口競爭力的代工模式，立刻面臨了嚴峻的考驗。
從發展型環境主義到淨零主義，台灣轉型定位
周桂田提到，台灣與韓國、日本等東亞國家有著相似的經濟崛起軌跡，過去數十年來，這些國家奉行的是「發展型環境主義」（Developmental Environmentalism）——國家治理以經濟成長與產業競爭力為絕對優先，環境保護與勞工權益往往淪為被犧牲的代價。在這種思維下，即便面臨國際減碳壓力，政府與企業首要考量的仍是如何在綠能產業鏈中獲利，而非落實真正的環境正義。
然而，面對當前全新的國際氣候政治局勢，「淨零已經不是單純的環境議題，而是地緣政治、產業競爭與供應鏈重組的綜合戰場。」周桂田認為，如今的國家治理已無法單純從國內經濟出發，必須將全球氣候變遷的地緣政治壓力，以及國際綠色科技競爭的地緣經濟納入考量。
對此，周桂田提出「發展型淨零主義」（Developmental Net-Zeroism）概念，試圖重新詮釋台灣與東亞國家的轉型路徑。他指出，這一模式具有三項關鍵特徵：首先，地緣政治正直接牽動氣候政策走向，例如美國政權更替，會影響全球氣候治理力度，也連帶改變台灣政策節奏；其次，地緣經濟重塑產業競爭格局，綠能技術、氫能與再生能源已成為新一輪競逐焦點；第三，碳定價不再只是環境治理工具，而逐漸轉變為影響貿易與產業競爭的關鍵機制。
他進一步以「護國神山」台積電為例指出，為維持在全球供應鏈中的領先地位，並回應國際客戶對低碳製造的要求，台積電已承諾未來全球營運據點將全面使用再生能源。這樣的企業決策，反過來也迫使台灣加速再生能源布局與能源轉型。
周桂田認為，在「發展型淨零主義」的架構下，國家不應只是被動回應外部壓力，而應主動鬆動高碳結構，同時兼顧全球綠色供應鏈重組與國內社會公平。
周桂田也強調，亞洲是全球碳排最密集的製造基地，減碳挑戰尤為艱鉅。若台灣能率先跳脫傳統以經濟優先的發展模式，轉向更重視民主審議與公正轉型的淨零治理，不僅有助於提升自身經濟韌性，也有機會成為帶動東亞區域邁向低碳轉型的重要示範。
被鎖住的低碳轉型，台灣淨零轉型落差困境
儘管政府高聲疾呼淨零目標，但周桂田直言不諱地批評：「儘管政策層面快速推進。台灣的制度轉型明顯落後。」他表示，台灣在許多減碳政策上，其實是「跨國的同調異語」，宣示了很多目標，但實際上卻常被利益團體左右。
回顧台灣歷年淨零政策進程，周桂田指出，台灣早在1998年便配合《京都議定書》提出減碳基準，之後也陸續設定2005年、2020年，乃至2050年的各階段減碳目標，看似一路與國際接軌。然而，他直言，「華麗的政策目標背後，制度轉型其實長期停滯不前。」其中最具代表性的案例，就是能源稅與碳定價制度的推動。
周桂田分析，台灣過去至少在2006年、2009年與2015年，曾三度出現推動能源稅與碳費制度的「政策機會之窗」，但最終都未能落實。關鍵原因在於，產業界長期以「環境稅將衝擊競爭力」為由強力反對，甚至將其形容為「洪水猛獸」，在高度遊說壓力下，相關政策最終接連破局。
對於此現象，周桂田認為這是一種「強化的碳鎖定」（reinforced carbon lock-in）概念，形容台灣長期陷入的發展困境。他指出，不只是產業，連政府與社會整體，都在制度與認知上被「鎖」在低能源價格的發展模式中，難以真正推動轉型。
即使近年啟動碳費制度，仍被外界質疑力道不足。周桂田表示，碳費徵收制度宣布後，時程一再延後，最終延至2025、2026年才上路；而一般費率僅訂為每噸新台幣300元，象徵意義大於實質效果。
此外，制度中還設有每噸50至100元的優惠費率，並給予排碳大戶高達2.5萬噸的免徵額度，使整體碳價機制偏向寬鬆。周桂田認為，在這樣的設計下，「很難真正形成企業減碳的壓力與誘因。」
除了制度本身的限制，決策過程的封閉性也成為另一項隱憂。「我們表面上有審議民主，但實際上仍是由官僚體系主導。」周桂田指出，台灣近年氣候治理逐漸呈現「官僚再次集中化」的現象。無論是2050淨零路徑的規劃，或《氣候變遷因應法》的修法，多數決策仍由中央部會主導，雖然形式上納入產業與部分公民團體參與，但多停留在有限諮詢層次，缺乏真正深入的民主審議與社會對話。
周桂田表示，這也導致另一個關鍵問題：企業與社會處於「溫水煮青蛙」狀態。一方面企業面臨國際減碳壓力，必須快速轉型；另一方面，國內制度卻尚未提供清晰路徑，使企業陷入不確定與焦慮。這種「轉型遲滯」，正是台灣淨零困境的核心。
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告別環境犧牲者悲歌，台灣邁向「世界人」關鍵
「台灣淨零轉型的關鍵，不只是技術與政策，而是正義問題。」周桂田直言，若要真正走向淨零未來，台灣必須正視過去數十年經濟發展過程中累積的「鑲嵌的不正義」（embedded injustice）。
首先是環境正義。台灣長期以工業發展為導向，汙染與風險多集中於特定地區，形成一群「環境犧牲者」。從1970、1980年代威權時期到民主化初期，包括RCA有機溶劑汙染案、反杜邦運動、林園石化事件，以及後續的反五輕、反六輕運動，都可見民眾以「受苦的身體」承擔經濟成長的代價。周桂田指出，「過去體制長期忽視勞工與環境權益，累積出深層的不信任，而在當前淨零轉型過程中，不能再走回頭路。」
其次是能源正義。隨著能源轉型推進，電價、供電穩定與產業競爭力之間的拉扯日益明顯，一旦處理不當，將進一步擴大社會不平等。近年來，高耗能、高耗水的半導體產業鏈持續擴張，對水電資源的需求快速增加，也引發資源分配不均的疑慮。同時，台灣長期存在「南電北送」的結構問題——發電與高碳排產業多集中在中南部，當地居民承受空氣汙染與環境負擔，但電力卻主要供應北部都會區與科技產業使用。周桂田直言，這種區域不均，「已經不只是信任問題，而是累積的不正義。」
第三則是轉型正義。他強調，當前政策常提的「公正轉型」（Just Transition），不應流於口號，而必須正視背後的結構性問題。政府在談「不遺落任何人」時，若缺乏實質的補償機制與資源重新分配，最終仍難落實。周桂田因此主張，台灣應建立更具反思性的民主機制（reflexive democracy），讓勞工、在地社區及弱勢族群能真正參與決策，而非僅止於形式上的諮詢。
「身為台灣人，樂為世界人。」 周桂田引用台灣民主先驅蔣渭水在1921年的名言來期許，當台灣有能力且有意願突破褐色經濟的歷史包袱，在氣候變遷、環境人權與民主決策上做出實質貢獻時，我們不僅能確立自身在全球的關鍵地位，更能贏得全世界的尊敬，成為真正引領時代前進的「世界人」。
⚖️ 台灣淨零轉型：專家觀點速覽
這是一種由低電價、低水價、低勞工成本及外部化汙染成本構築的「技術－制度複合體」。台灣產業長期依賴這種「褐色經濟」模式獲取競爭力，導致在推動碳定價與能源稅時，面臨強大的制度慣性與利益團體阻力。
這是周桂田教授提出的新概念。指國家治理必須將「地緣政治壓力」與「全球綠色供應鏈重組」納入核心，主動鬆動高碳結構。例如台積電為回應國際客戶要求而承諾 RE100，進而迫使國家加速再生能源布局。
因為過去經濟發展累積了「鑲嵌的不正義」，包括中南部承擔汙染的「環境犧牲者」、南電北送的「能源不均」。真正的「公正轉型」必須包含實質的補償機制與民主審議，而不僅是形式上的諮詢。